Privatisation et déréglementation des transports urbains en Grande-Bretagne : un bilan

Par Sean Nix
Transport 2000 Ontario

En transit 1:4, Été 2004

NDLR : Le débat est déjà engagé sur la question de savoir si une participation accrue du secteur privé dans les transports en commun pourra résoudre un certain nombre de problèmes. On sait que les syndicats ouvriers s’y opposent vivement, que les organisations patronales l’encouragent fortement, entre autres par le biais de leur organe de recherche Institut économique de Montréal. Mais pour l’usager, qu’est-ce que cela signifie ? Sean Nix, un collaborateur actif de Transport 2000 Ontario est allé en Angleterre en début d’année, notamment pour en évaluer l’application.

---

La question d’un financement stable pour les transports en commun au Québec a suscité bien des débats depuis quelque temps. L’une des voies de solution envisagée par le gouvernement du Québec est la privatisation des services. Sur la foi d’expériences jugées réussies aux États-Unis et en Europe, d’aucuns estiment que la privatisation peut résoudre tous les problèmes de financement.

Entre janvier et juin 2004, j’ai habité à Sheffield (Angleterre) dans le cadre d’un échange universitaire. J’ai expérimenté les transports collectifs privatisés et déréglementés ; je peux vous affirmer que la situation qui en a résulté est réellement défavorable. En faisant adopter la Loi sur les transports de 1985, le gouvernement Thatcher avait l’intention d’en augmenter l’efficience et de diminuer les coûts d’exploitation en Grande-Bretagne. Le résultat apparaît plutôt sous forme d’une hausse des tarifs et d’une baisse d’achalandage. Les concepts de privatisation et de déréglementation des services d’autobus semblaient logiques à l’époque, mais leur application a eu des effets pervers sur les niveaux de service subséquents. Pour ma part, aucun effet bénéfique à long terme n’a été produit par la privatisation et la déréglementation.

Avant de raconter l’expérience britannique, il faut faire la distinction entre la privatisation et la déréglementation. La privatisation est l’abandon par le secteur public des responsabilités opérationnelles et financières d’un service. La déréglementation consiste à supprimer les contrôles gouvernementaux sur un marché, en particulier en levant les barrières à l’entrée. On a privatisé et déréglementé le transport urbain par autobus en Grande-Bretagne, sauf à Londres. Les chemins de fer, par contre, ont été privatisés sans déréglementation; par la suite, l’infrastructure ferroviaire est retournée sous contrôle public.

Les partisans de la privatisation et de la déréglementation du transport en commun ont avancé l’hypothèse que la concurrence entre entrepreneurs privés devait déterminer le nombre d’autobus et les niveaux de service nécessaires pour répondre à la demande, ce dont le gouvernement serait incapable. La privatisation, selon eux, allait augmenter l’efficacité des exploitants, stimulés par la pression commerciale de la concurrence, les bureaucraties publiques étant inefficaces puisqu’elles procéderaient sans étalon de productivité. Quant à la déréglementation, plusieurs études concluaient qu’elle devait améliorer l’allocation des ressources grâce à un marché libre, sans entraves; mieux, la concurrence devait faire baisser de façon significative les coûts d’exploitation.

Faisant écho à ces courants, un Livre blanc sur les autobus en 1984 proposait carrément la déréglementation des services d’autobus afin d’améliorer la qualité des services sans augmenter les subventions publiques. En éliminant les culs-de-sac de la réglementation restrictive, on pourrait ainsi réduire les tarifs, générer un bénéfice pour l’exploitant, offrir de nouveaux services améliorés, et augmenter le nombre de voyageurs ! Après quelques décennies d’interventions vers la nationalisation et plusieurs années de débats sur les subventions à accorder à l’industrie des autobus, le gouvernement conservateur de Margaret Thatcher a renversé la vapeur avec la Loi sur les transports (voir ci-haut). La privatisation et la déréglementation sont entrées en vigueur en 1986. La Loi exigeait que toutes les compagnies publiques d’autobus, à l’exception de celles de la région métropolitaine de Londres, se réorganisent comme sociétés à but lucratif. Toute compagnie pouvait offrir un service non subventionné sur simple avis aux autorités locales. Celles-ci avaient le droit d’augmenter l’offre à l’aide de services subventionnés, mais seulement en allant en appel d’offres auprès des transporteurs devenus privés.

S’appuyant sur la loi des avantages comparés, les hypothèses sous-jacentes à cette nouvelle formule excluaient tout contrôle sur la tarification; la loi ne comportait aucune restriction en matière de hausses tarifaires. Or, ceux-ci ont augmenté significativement – 30 % en moyenne – surtout dans les grandes agglomérations urbaines où des politiques de tarifs plus faibles étaient pratiquées avant la déréglementation. De 1984 à 1994, même les tarifs exigés sur les autobus londoniens ont augmenté de 30 % en termes réels (corrigés de l’inflation). La philosophie derrière ce modèle consiste à faire assumer par l’usager des tarifs plus élevés à la place des subventions accordées par la collectivité, tout en transférant le fardeau du transport public sous la responsabilité de capitaux privés plutôt que sous l’aile bienfaisante des fonds publics. Si les coûts ont diminué d’environ 20 % pour les non-usagers du système, les coûts pour les usagers se sont accrus de 40 % et même davantage. Paradoxalement, si les coûts d’exploitation ont diminué pour les entreprises avec l’application de la loi, ce ne fut nullement le cas pour les usagers.

Du côté des résultats positifs, la déréglementation du transport par autobus s’est soldée par une réduction substantielle des coûts d’exploitation (environ 50 % en termes réels) ainsi que par une hausse correspondante du nombre de kilomètres parcourus par les véhicules. Pour y arriver, les opérateurs privés ont réduit le niveau des salaires et fermé des centres d’entretien (garages) dont certains relativement récents. Des minibus remplacèrent également certains autobus à deux niveaux (double-deckers). Compte tenu de cette réduction dans la capacité, c’est-à-dire la taille des véhicules, l’impact net de la hausse du kilométrage offert est sensiblement moindre. Un certain nombre d’autres améliorations ont été observées : investissements dans de nouveaux autobus, information aux arrêts d’autobus et stratégies tarifaires ciblées. Cela dit, il semble que les lacunes que tentait de pallier la nouvelle politique ne requièrent pas la privatisation des services et de telles améliorations ont été possibles au Canada sans avoir besoin de recourir à la déréglementation ni à la privatisation.

Par ailleurs, les lois fondamentales de l’économie relativement aux prix ont été vérifiées, dans la mesure où des tarifs plus élevés auront provoqué des baisses de fréquentation. Dans la majorité des agglomérations urbaines, l’achalandage a fondu de plus du tiers. Pour certaines petites villes, la déréglementation a certes donné lieu à des hausses d’utilisation de l’autobus, mais ce phénomène ne s’est pas produit dans les plus grands centres urbains en dépit d’une expansion des services. Toutefois, des tarifs plus élevés ne constituèrent pas les seuls facteurs de réduction de l’achalandage. En effet, la dynamique commerciale fit en sorte que les opérateurs privés ont décidé de concentrer l’activité sur les circuits les plus rentables au détriment des circuits où les gens dépendaient le plus du transport public. En outre, pour maximiser le coefficient de remplissage, un nouvel entrant décide souvent de faire passer son autobus très peu avant celui de l’exploitant titulaire, au lieu de diviser l’intervalle de façon égale. Cette pratique courante dans les plus grandes villes a nui à la qualité du service.

Sheffield est un exemple typique des effets de la déréglementation et de la privatisation de l’autobus en Grande-Bretagne. Une offre excédentaire a été observée notamment dans le centre-ville où jusqu’à 350 autobus à l’heure circulaient pendant quelque temps. Actuellement, trois entreprises se partagent la plupart des services urbains: First Group, Yorkshire Terrier, et Powells (voir les photos en page 16). Quelques autres compagnies sont également présentes, dont Stagecoach qui exploite en plus le système léger sur rails (SLR) appelé Supertram. Il en résulte ainsi d’inefficaces duplications de services. Du point de vue tarifaire, c’est complexe pour dire le moins, et les correspondances gratuites ne sont pas offertes entre des compagnies d’autobus concurrentes (ni entre les autobus et le SLR de Stagecoach, pourtant exploités par la même entreprise). La double tarification doit alors s’appliquer, ce qui constitue un recul majeur en termes d’intégration des services pour les usagers. Plusieurs d’entre eux à Sheffield se sont avérés insatisfaits des services offerts.

De toute évidence, l’expérience britannique de déréglementation et de privatisation du transport par autobus s’est traduite par une plus grande confusion pour les passagers. Ironiquement, l’introduction d’une plus grande concurrence à court terme a été suivie d’une concentration accrue dans le marché, au fur et à mesure que les difficultés inhérentes à la hausse des coûts pour les plus petites entreprises amènent leur disparition ou leur acquisition par des concurrents. Par conséquent, l’objectif avoué au départ de favoriser une plus grande concurrence et de meilleurs prix s’avère un échec retentissant, devant la constitution de nouveaux monopoles. Au lieu d’être publics, ces derniers sont désormais sous contrôle privé. Le Québec doit donc rester extrêmement prudent à la lumière de cette expérience, qui est loin d’être concluante.

Traduction et adaptation : Justin Bur et Normand Parisien

Abstract

At a time when privatization of public services is in vogue, it is instructive to consider the British experience. In 1986, urban and intercity bus services were privatized – reorganized as for-profit companies – and deregulated, meaning that public coordination over schedules, fares, and routes served was abolished. The immediate result was a transfer of costs from society as a whole to bus users, whose fares increased an average of 30%. Services on popular routes improved (even to excess) while less traveled routes declined. Operators reduced their costs by closing garages and lowering wages. Minibuses were introduced on some routes. The city transit service in Sheffield, England is now operated by seven competing companies with no transfer privileges or schedule coordination between them.